对完善我国健康体检法律法规的思考

摘要：本文的研究目的是规范健康体检管理，保障健康体检规范有序进行。研究方法是从法律法规的角度探讨健康体检进入低谷的原因。经研究发现法律法规中健康体检的相关规定或多或少存在责任主体不明朗、执法无可操作性S等不足之处。笔者建议法律应体现严肃性，不应具有模棱两可的操作性问题，对不按法律法规要求执行体检的相关责任人要给予严厉的责任追究。

关键词：健康体检 法律法规 思考

健康体检是通过医疗机构的相关设备、利用医学手段和方法对受检者进行身体检查，了解受检者的健康状况、早期发现疾病线索和健康隐患的诊疗行为；或称之为“预防性健康体检”。开展健康体检已在相关法律法规中做出相应的规定，除入伍的兵役体检组织专班、集中时间和医疗机构放射从业人员体检落实很好外，其他健康体检受诸多因素影响均不尽人意。

一、健康体检的现状

（一）婚前健康体检进入低谷

婚前医学检查是预防出生缺陷的第一道防线。为降低出生人口的缺陷、提高中华民族人口素质，国家《婚姻法》明确规定“患有医学上认为不应当结婚的疾病”是不允许登记结婚的。2003年10月1日开始实施新的《婚姻登记条例》，婚前医学检查不强制执行，男女双方自愿、知情选择。实行自愿婚检后，婚前医学检查率急剧下降，珠海市2003年结婚登记11580人，婚前健康体检率为95.26%，2004年结婚登记17436人，婚检率下降至6.18%[1]；随之而来的是出生缺陷发生率有所上升，从2001年的2.5‰上升到2009年的3.9‰[2]。

（二）职业体检无法实施，职业病发生甚为严重

在计划经济时期，国家对职业病防治实行行政管理。原荆州地区于1958年首次开展尘肺病调查，对从事粉尘作业2年以上的2459人进行职业健康体检，体检率达60%，检出尘肺病人40例，患病率为1.52%；1964年全地区职业健康体检4161人，体检率为46.41%；1985年对27216人进行职业健康体检，体检率为51.23%。进入社会主义市场经济，国家虽然颁布《职业病防治法》，该法也明确规定不进行职业健康体检可以并处2万元以上5万元以下的罚款，但职业体检常无法实施。1999年荆州市从事尘、毒有害物质的从业人员应该体检47906人，实际体检率仅为6.01%；2003年荆州市直接接触尘、毒有害物质的从业人员31342人，实际体检率为9.7%，2010年职业卫生体检2417人，呈逐年下降趋势。中国网络电视台《新闻调查》于2011年5月14日披露辽宁省朝阳市营子乡有诊断证明和自述有尘肺病症状的有225人；7年之内该乡几百名壮年劳动力迅速变成身体虚弱、丧失劳动能力的人；10年之内据不完全统计先后有1200多名村民走上这条相同的路。仅湖南省安化县清塘铺镇就有1000多尘肺病人[3]；卫生部的统计，截止到2010年全国累计报告尘肺病676541例，死亡149110例；尤其是2010年6月19日中央电视台《新闻调查》报道河南新密人张海超的“开胸验肺”事件后轰动全国。职业病防治存在着进企业难、监督管理难、职业病人申请鉴定难的问题，除企业不予配合外，还有行政干预、执行难的问题。

职业健康体检企业不配合。老企业的包袱日益沉重，中小矿业的无序开采，乡镇企业在简陋条件下开工，三资企业转嫁职业危害，大量的工矿企业只注重企业的经济效益，不注重对劳动者的保护，从而产生新的职业危害和大量的职业病人[4]。在这种状态下，大多数企业借地方政府的保护措施，在规定的“接待日”进行车间维修或放假休息，变相拒绝监督。

职业病防治工作易受行政干预而难以开展。行政干预常常打着发展地方经济的幌子，具有很强的欺骗性，实质上就是地方保护主义。如在某市出现的“企业安宁日”规定管理部门进入监督检查只能在每月25日以后，并且需要层层申报，层层审批。否则，地方政府一律视为“三乱”行为给予批评或诫勉谈话。

职业病防治难还在于执法难。某市一家生产荧光灯企业，自2001年投产至2004年，尽管卫生监督部门多次上门督促，却没有组织职工进行上岗前、在岗期间的职业健康体检。2005年初，该企业职工自发到市疾控中心申请职业病诊断，有2人被确诊为职业病（慢性汞中毒）、1人汞吸收、1人汞中毒观察对象。卫生监督部门再次上门督促职业病健康体检，同时将此情况报告相关部门，在市优化经济环境整顿办公室协调下，该企业组织126名部分作业工人到市疾控中心进行健康体检，结果尿汞超标有121人[5]，患病率高达96%。当卫生行政部门依据法律规定对该企业进行整顿和行政处罚时，分管工业的副市长出面进行协调，“有针对性地督促企业改造，已出现的病人责成企业出资治疗和调养”，至于行政处罚却不了了之。

（三）药食品、化妆品、公共场所、生活饮用水从业人员及学生健康体检不尽人意

药品、化妆品从业人员健康体检尚未展开。在本市虽查不到药品、化妆品从业人员的健康体检资料，但在2011年6月21日《健康报》上报道某地食品药品监管局对辖区600余名药品从业人员进行健康体检，结果令人吃惊，竟然有117人不合格。重庆市大足县药品监督局对全县1437名药品从业人员进行体检，查出各种疾病157人，占体检总人数的10.9%[6]，由此说明药品从业人员健康体检尚未进入正轨，药品监管部门有行政不作为之嫌，通过上述两例的报道可以看到药品从业人员不仅要进行健康体检，而且更要做到法律规定的“必须每年”体检。

食品、公共场所、生活饮用水从业人员及学生健康体检不尽人意。随着卫生监督体制深化改革，相关部门将原一个单位承担的卫生监督、检验检测分为两个单位分别承担，在经济欠发达地区，地方政府不能确保两个单位的正常运转经费时，两单位仍采取“藕断丝连”的办法，由地方财政将卫生监督机构用疾控机构的发票收取食品、公共场所、生活饮用水从业人员及学生健康体检的经费，按单位测算的比例分别返还两单位以弥补资金不足。在这种裙带关系下，食品、公共场所从业人员的体检率在统计年报上虽然是95%以上，但实际食品从业人员的健康体检受诸多因素限制，如季节性食品生产加工雇请的临时工、寒暑假期中学生临时参与食品行业服务、个体食品流动摊点、“特殊”个体饮食门店的从业人员几乎没有健康体检，食品卫生无“两证（卫生许可证、健康证明）”占卫生行政处罚案件的61.11%～90.75%[7，8]予以佐证；加上卫生行政处罚案卷标得小，地方法院人员少、工作忙而至卫生行政处罚案件执行难以到位，故食品从业人员的健康体检能保持在80%左右就算不错。随着食品监管权的划转，今后对食品从业人员健康体检的监管力度怎样尚是一个未知数；卫生监督机构人员一旦实行“参公”管理、运转经费得以保证后，对法律法规授权管理的从业人员健康体检是否抓得很紧也是一个未知数；学生体检受诸多因素影响更是一年不如一年，有的地方由教育行政部门组织所谓的勤工俭学班子对学生进行健康体检，未经批准的医疗机构也进入学校开展学生体检工作，乱象丛生。

（四）城乡居民健康体检建立健康档案已纳入规范管理，尚在试点推行中

山东曲阜市已率先开展城乡居民健康体检，并成为全国的典范。2013年3月25日《中国青年报》头版刊载《曲阜全民体检政府埋单》的报道。曲阜城乡居民64万人免费健康体检有利于城乡居民疾病的防治，做到早发现、早诊断、早治疗，让老百姓“病有所防”，每年由政府列支1500万元作为查体专项资金经费；由曲阜市各级医院组成专门的体检队伍，深入村庄、社区进行“上门服务”，对行动不便的老人和居民进行入户检查并给城乡居民建立电子健康档案。山东曲阜推出的全民免费体检让老百姓真正享受到均等的医疗卫生服务。这一举措早在2000年卫生部就以部署，并印发《城市社区卫生服务机构基本服务内容》把居民健康信息管理纳入服务范围，建立健康档案成为各地社区卫生服务机构普遍开展的工作。2009年国务院在关于深化医药卫生体制改革的意见和医改近期重点实施方案中再次将建立统一规范的居民健康档案作为一项重要实施内容提出来。为确保完成2011年电子健康档案建档率达到50%的目标任务，当年9月16日卫生部专门召开“加快推进健康档案工作电视电话会议”，陈竺部长亲自在会上动员，可见建立居民健康档案的重要性。而此项工作在基层社区卫生服务中心（站）仅在试点，至今推广进度缓慢，有的地方在一开始就弄虚作假，把居民的健康视为儿戏。

（五）体检门诊应运而生，发展迅速

近10多年来医疗机构体检中心发展迅速，其主要原因是健康体检已成为医疗机构创收和新的经济增长点，尤其是我国南方经济发达省份，有些医疗的健康体检收入占医院总收入的20%左右。记者曾利明于2007年4月4日在中国新闻网上报道中国大城市健康体检产业从2000年起步，到2004年全国的专门体检机构达到27家。至2006年底北京、上海、广州三地有独立的专业健康体检机构170家。据不完全统计，北京市有547家医疗机构开展体检，但实行医检分离运营模式的专业健康体检中心只有48家。2005年北京市体检人数达500万人次，占全市总人口的36.2%。北京慈铭体检专业机构在北京、上海、深圳、广州、武汉、南京、大连、天津、成都、济南、金华等11个城市设立33家体检中心，截至2011年底体检量已累计超过559万人次，是国内最为庞大专业的健康体检机构。

二、法律法规规章中健康体检的相关规定

（一）相关法律虽有条款规定，但没有法律责任条款，无法追究违法主体责任人的责任

关于婚前健康体检。《母婴保健法》（1994.10.27公布，2009年修正）第7条第2款第（3）项规定要对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查；第12条规定男女双方在结婚登记时，应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。

《婚姻法》（1980.9.10公布，2001.4.28修正）第7条第（2）项规定患有医学上认为不应该结婚的疾病禁止结婚。《婚姻登记条例》（2003.7.30国务院公布）第6条第（5）项规定患有医学上认为不应当结婚的疾病的，婚姻登记机关不予登记。

《人口与计划生育法》（2001.12.29公布）第30条规定国家建立婚前保健、孕产期保健制度。

关于职业体检。《劳动法》（1994.7.5公布）第57条规定对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康体检。

《药品管理法》（1984.9.20公布，2001.2.28修正）第51条规定药品生产企业、药品经营企业和医疗机构直接接触药品的工作人员，必须每年进行健康体检。

《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005.8.31国务院公布）第29条规定对直接从事生产、销售、使用活动的工作人员进行个人剂量监测和健康体检。

《化妆品卫生监督条例》（1989.11.13国务院批准，卫生部）第7条规定直接从事化妆品生产的人员，必须每年进行健康体检。

《学校卫生工作条例》（1990.6.4国家教委、卫生部）第14条规定学校应当建立学生健康管理制度，纳入学生档案。

《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》（2010.3.1卫生部、教育部）第14条规定托幼机构工作人员上岗前必须进行健康体检；第15条第（4）项规定建立健康体检制度开展儿童健康体检，建立健康档案。

《女职工保健工作规定》（1993.11.26卫生部、劳动部、人事部、全国总工会、全国妇联）第8条规定对欲婚女职工必须进行婚前的健康体检。第11条第（2）项规定产后42天对母子进行健康体检。第13条第（3）项规定进入更年期的女职工应每1～2年进行一次妇科疾病的查治。

《预防性健康体检管理办法》（1995.6.2卫生部）第2条规定预防性健康体检是指对食品、饮用水生产经营人员、直接从事化妆品生产的人员、公共场所直接为顾客服务的人员、有害作业人员、放射工作人员以及在校学生等按国家有关卫生法律、法规规定所进行的从业前、从业和就学期间的健康体检。

《城市社区卫生服务机构管理办法》（2006.6.29卫生部、国家中医药管理局）第6条第（1）项规定开展社区卫生诊断、建立和管理居民健康档案。

《健康体检管理暂行规定》（2009.8.5卫生部）第34条认定本规定所称健康体检不包括职业健康体检、从业人员健康体检、入学、入伍、结婚登记等国家规定的专项体检、基本公共卫生服务项目提供的健康体检和使用新型农村合作医疗基金为参加新型农村合作医疗农民开展的健康体检以及专项疾病的筛查和普查等。

（二）相关法律虽有处罚条款规定，但欠缺处罚力度，违法成本很低

《职业病防治法》（2001.10.27公布，2011.12.31修正）第36条规定对从事接触职业病危害的作业的劳动者，组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康体检。用人单位违反本法规定，依据第72条第（4）项规定给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款。

《食品安全法》（2009.2.28公布）第34条规定食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。违反本法规定，依据第87条第（7）项给予警告；拒不改正的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

《放射诊疗管理规定》（2005.6.2卫生部）第19条第（3）项规定组织放射诊疗工作人员健康体检；第41条第（4）项未按照规定进行健康体检的给予警告并处1万元以下的罚款。

《艾滋病防治条例》（2006.1.18国务院公布）第30条规定公共场所的服务人员应当依照《公共场所卫生管理条例》的规定，定期健康体检。第61条公共场所的经营者未查验服务人员的健康合格证明或者允许未取得健康合格证明的给予警告、并处500元以上5000元以下的罚款。

《公共场所卫生管理条例》（1987.4.1国务院）第7条规定公共场所直接为顾客服务的人员，持有“健康合格证”方能从事本职工作。第14条第（2）项规定未获得“健康合格证”的给予警告、罚款、停业整顿、吊销“卫生许可证”的行政处罚。

《尘肺病防治条例》（1987.12.3国务院）第19条规定对新从事粉尘作业的职工，必须进行健康体检。对在职和离职的从事粉尘作业的职工，必须定期进行健康体检。第23条第（6）项规定不执行健康体检制度的给予警告、限期治理、罚款和停业整顿的处罚。

三、思考与建议

随着机构改革的深化，职能的调整，如食品药品的监管划转给独立的食、药监管局；职业病监管调整给安监局；放射防护监管移交给环保局。卫生部门对这些从业人员的健康体检也就无能为力，加之立法的欠缺和有监督权的行政不作为均可导致健康体检不落实，由此可见法律法规规定的从业人员体检不仅是卫生部门的责任，而是全社会、各级政府各个部门的共同责任。也就是说从国家的立法已从繁衍后代提高人口素质（婚姻法、母婴保健法）为起点，到参与社会建设杜绝以用人的健康生命（劳动法、职业病防治法、生产安全法）为代价换取经济、社会效益，至到人的生老病死都已受到极大的关注。生命权是最高的人权，是最基本的公平正义，也是法律保护的基准线。俗话说：只有今生无再来。人的生命只有一次，人的生命尤以健康为重要。

法律最关键的作用就是提供一种强制的契约。依据《立法法》的规定，“新法优于旧法”的原则和《行政强制执行法》规定的行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。故建议将原卫生部的规章《预防性健康体检管理办法》与规范性文件《健康体检管理暂行规定》进行整合，制定特殊的《健康体检管理法》报国务院审查，提请全国人大审议。健康体检立法应解决的问题：

规范健康体检的市场与行为。依据《医疗机构管理条例》、《执业医师法》、《护士法》的相关规定，严格实行准入制度，规范健康体检机构的规模与行为；依据不同的体检对象制定不同的全国统一内容的体检项目；除疾病筛查、重点普查外，还应根据职业的特点由卫生行政部门指定的健康体检机构开展相应工作。

健康体检工作的强制性。为加强健康体检管理，保障健康体检规范有序进行，必须制定一定的带有强制性的措施，如有组织从业人员健康体检义务的法人、组织和负有监管职责的机构不履行责任义务的都应给予严重处罚。也就说充分体现法律的严肃性，对不按法律法规要求执行体检的相关责任人要给予严厉的责任追究。《母婴保健法》虽然做出相应规定，“男女双方在结婚登记时，应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明”。而且在法律责任中在“应当”倡导下也就没有处罚条款，这是立法上的遗憾。

加强健康体检信息管理，建立健全健康体检电子档案。以社区卫生服务中心或大型企业为主体，建立健全耙晃痪用窕蛑肮さ慕】堤寮斓蛋浮J紫纫韵亍⑷缓笠缘厥小⑹∧酥寥国的联网管理，充分发挥健康体检档案在保障人群身体健康、防治疾病的最大作用。

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