政府预算制度作为公共财政的基本存在形式,是构建公共财政框架的基础性载体。发达市场经济国家的公共财政就是在政府预算的形成和发展过程中,受政府预算制度的约束和作用,逐步确立与完善的。只有建立了适应市场经济要求的完善的政府预算管理机制,中国公共财政框架构建才具有现实的可操作性。
一、我国财政体制改革的意义和进程
1.改革开放以来,我国财政管理体制进行了一系列改革,重点是调整收入分配关系,而对预算执行和国库管理制度没有进行大的调整。现行财政资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统体制形成的运作方式显露出的弊端越来越突出,违规开设银行账户、账外账、“小金库”等现象比较严重。随着分税制改革取得显著成效,如何构筑新的预算执行制度已成为财政改革的重要内容。中央十五届六中全会明确提出了“推行和完善部门预算、国库集中收付和政府采购制度”的要求。这项政策,是涉及整个财政管理的基础性改革,贯穿于预算执行的全过程,是国家预算执行和财政管理制度的重大创新,是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预算执行能否规范,影响预算执行的质量,而且涉及财政资金使用的追踪问效,以及各级人大和纪检审计部门的监督检查,是一场财政革命,具有深远的历史意义。
近年来,伴随着整个经济体制改革的进程,我国的财政改革与发展始终是人们关注的焦点。改革的进程大致分为三个阶段:一是20世纪80年代中期的两步“利改税”和实行“分灶吃饭”的财政体制;二是1994年实施的税制改革与“分税制”的财政体制;三是20世纪90年代末开始的“税费改革”与构建公共财政框架。这种由收入改革逐步走向支出改革的制度演进方式,符合我国财政改革的历史趋势。
2.公共财政框架可以细化为公共财政功能框架和公共财政管理框架两个部分。其中,公共财政功能框架的建设任务是征集财政收入,保证政府提供公共服务的支出需要;公共财政管理框架的建设任务是用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用的公平、公开、受监督和有效益。
政府财政的功能是通过收入和支出实现的。因此,建立公共财政功能框架包括两个方面:一是通过完善和深化财政改革,进一步健全财政收入职能,不断壮大政府财政实力,为政府履行公共服务职能提供财力保障。二是通过调整和优化支出结构,重点保证公共服务领域的支出需要,健全财政支出职能。1994年以来,我国在财政收入管理方面推出了一系列改革措施,一是财税体制改革,注重建立财政收入稳定增长的机制,增强中央政府的宏观调控能力;二是所得税收入分享改革,是财税体制改革的进一步完善,重在协调区域经济发展,均衡地区间财力分配;三是税费改革,重在清理整顿乱收费,规范税费关系,增强政府调控能力;四是深化“收支两条线”管理改革,主要是规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压。以上几项改革各有侧重,相辅相成,目标是致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主,规范收费为辅的公共财政收入体系。
调整和优化支出结构,是今后一个时期公共财政功能框架建设的重点。近年来改革的措施主要有:第一,重点增加社会保障支出、工资等行政管理支出、科教文卫支出、生态建设和环境保护等公共服务各领域的支出;第二,逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资;第三,清理取消不规范的财政补贴,如“菜篮子”基金等补贴,以便符合WTO规则和市场经济发展要求;第四,对一般性支出项目,财政要统筹安排,综合平衡,适应需要,给予保障。
3.依法加强和规范财政预算管理,是发挥财政功能作用的重要保障。将公平、公正、公开、透明等市场经济下的公共管理原则,贯彻到财政资金运行的各个环节。具体改革的内容是:深化部门预算改革、进行财政国库管理制度改革。
从2000年开始,中央部门预算改革已初步建立了以预算编制为核心,以国库集中收付和政府采购为主要执行手段的预算管理模式。部门预算的编制形式、方法和内容发生了实质性转变。在预算编制方法上,初步打破了基数的概念,实行“零基预理论探讨算”,在行政管理费、公检法支出等科目和实行公务员管理的事业单位,全面推行“基本支出按照定额核定,对项目支出进行评估,按照轻重缓急排序,根据财力可能安排”的改革方式,使得部门预算编制更加公平、合理;改变了部门预算外收入与支出挂钩的管理方式,同时根据单位实际情况合理核定支出预算,预算外资金管理工作进一步规范;预算编报内容也更加符合实际,部门在“一上”预算申请时,基本支出只需要报送基础数据,维持运转的基本支出根据定额予以明确,部门可将主要精力集中在研究部门事业发展的项目上,因此,上报的项目也比以往更加符合实际。
财政国库管理制度改革的目标,是要建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。这项制度包括国库集中收付制度、政府采购制度等。实行国际通行的国库集中支付制度,可以对预算资金实行从分配到资金拨付、资金使用、银行清算、资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度,形成覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目和完整统一的政府预算。在这种制度下,财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨,而是根据其履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买何种商品和劳务,由国库直接支付。资金支付不通过任何中间环节,有利于财政部门掌握资金的去向,防止预算资金被截留或挪用。预算资金支付方式的改变,可增强预算的透明度和规范化,并能防止腐败的产生。政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的形式、方法和程序,对货物、工程或服务的购买;政府采购制度不仅包括具体的采购过程,还包括采购政策、采购程序以及采购管理等。我国目前已初步确立了国库管理制度的基本框架。
二、政府预算管理中存在的问题
1.我国的预算管理体制,自新中国成立以来经历了—个长期相对稳定的阶段。从50年代的高度集中型,到70年代以集中为主、适度下放财权的类型,再到80年代的地方分权为主、放权让利的类型。其特点表现为:在预算形式上采用单一预算,预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数法编制预算,预算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高。产生这种现象的原因主要是,由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中,中央与地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈问题上,缺乏通过优化预算管理内部制度约束,降低交易成本,提高资金使用效益的激励机制,从而导致预算管理制度变迁长期滞后。经过近几年的改革,部门预算编制取得了很大成效,但也存在许多亟待解决的制度缺陷问题,需要进一步深化改革加以解决。
2.预算编制制度方面存在的主要问题。由于时间紧、涉及面广,部门预算编制改革方案,在制度的制订与方案的设计方面,考虑共性因素较多,较为宏观,对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全,因此,在操作执行过程中存在诸如行政单位和事业单位一些特殊的职能无法在预算中合理反映。如事业单位中的高等教育支出主要反映的本专科业务费就无法体现。基本支出与项目支出的界定缺乏具体标准,部门在编制预算时不易掌握。有些介于两者之间的支出不知道如何编制,遇到这种情况,由于担心漏项,一些部门两边都列,虚增了项目支出;有些部门没有填列,只通过文字进行说明,导致部门预算编制工作和预算审核工作出现困难。同时,由于行政单位和事业单位预算编制改革的进程不同,基本支出管理办法针对行政部门,而项目支出管理办法包括事业单位的项目预算在内,使部门理解、执行文件出现偏差。项目管理办法需要进一步完善,增强可操作性。规范的项目审核程序尚未建立起来,使得项目预算编制操作过程中遇到很多困难。在项目的审核程序上,按轻重缓急排序的管理办法对原来的基数法形成冲击,难以把握审核的尺度,导致项目审核程序没有得到执行,加重了项目安排的难度。在项目文本的设计上,基本参照基建、工程的项目预算的编报格式设计,项目文本的内容填报比较复杂,导致中央部门预算项目库过于庞大,可操作性不强。
预算科目改革与部门预算改革不配套。部门全部支出按照基本支出、项目支出分别编制,并允许部门根据实际情况在目级科目之间自主安排。但在预算编制过程中,各部门反映难以在预算科目与两类支出之间找到相互对应的关系,给编制工作带来一定的难度。与此同时,行政事业单位会计准则和相关的财务管理制度没有进行配套改革,按照部门预算编制要求,部门的收入、支出必须按照预算支出科目的“类、款、项”对应编制,各自平衡。这种编制方法适用于职能、经费来源单一的行政单位,而对功能复杂、资金来源与用途交叉和多样化的事业单位适用性较差。
3.相关的会计制度、财务管理制度改革滞后。部门预算编制改革方案开始实施后,行政事业单位的会计制度、财务管理制度并没有相应调整,滞后于部门预算改革。现行会计制度在会计核算科目的设置、核算内容上,都存在与部门预算编报口径不一致的问题,既增加了预算编制的难度,也导致预算与会计核算不一致。其他一些制度也与预算编制要求相冲突。预算编制的基础数据需要进一步夯实。部门预算编制基础数据的搜集、整理工作还有待加强,如在部门的人员、资产、收入、预算外资金、主要职责、重点支出项目等方面缺乏全面、准确的数据。这直接影响了定员定额和项目库工作的质量,导致部门预算的编制不能建立在一个扎实的基础之上。
4.支出预算存在的问题比较突出,人员经费支出与日常公用经费支出比例不合理。各部门、各单位收入结构千差万别、福利待遇亦参差不齐;医疗改革在行政事业单位推行缓慢,致使医药费挂账数额越积越多,与企业形成明显不对称;住房改革已实施多年,但一些对个人暗补的暖气费及物业管理费等仍在单位日常公用经费中支出。另外,一个预算单位下拥有多个法人,又可以开设多个基本账户,致使一些基层部门变相设立小金库,这与建立国库管理制度改革中的国库单一账户体系是不协调的。
以上这些问题不尽快解决,就会影响财政体制改革的进程。为了适应部门预算改革的需要,中央部门在调整内部组织结构、重新界定预算编报职责等方面做了大量工作,也取得了一定的成效。但由于内部预算管理运行机制不一,各部门在制度的理解、执行以及预算编报质量方面还存在较大的差异。编制完整的部门预算,无论是基层单位本身还是主管财政部门,都难以掌握部门支配资金的情况。将一个部门和单位的全部预算收支都编在一起,并将资金落实到每一个下属单位,落实到每一个具体项目上,将有利于加强对预算支出的监督管理。今后预算的编制、执行、监督三者会逐渐分离,管编制的不管执行、管执行的不管编制,从而形成相互制约。同时,还将建立和发展一套监督系统,独立地行使其监督职能。预算权力的制衡,有利于预算效率的提高,形成覆盖所有政府收支项目和完整统一的政府预算。对此,各部门应采取一系列措施,一是设置专门机构,从组织上给予保障;二是要加强人员、资产核实等内部基础性管理工作,加强项目库的建设和管理制度的制订;三是根据部门的职能、工作计划编制预算;四是政府应尽快出台相应的配套制度,以适应改革的需要。总之,公共服务领域的改革,会使政府预算的弹性空间不断压缩,并将财政部门的行为置于公民监督之下。
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