中国共产党党内民主建设的历史考察

［摘 要］ 中国共产党80多年的历史，一直没有停止党内民主建设的理论和实践的探索。回顾和总结党内民主建设的历史经验和教训，对于加强党内民主建设，提高党的执政能力具有十分重要的意义。

［关键词］ 党内民主 民主集中 选举制度

党内民主是党的生命，这既是我们党保持马克思主义政党特性的必然要求，也是考察党的自身发展得出的科学结论。中国共产党是在两大潮流的汇合中建立的马克思主义政党，一大潮流是1917年俄国“十月革命”后蓬勃发展的国际共产主义运动的潮流，列宁领导的以“民主集中制”为原则建立的布尔什维克党，成为各国共产党的榜样；另一潮流是1919年中国国内的潮流，这个运动高扬民主、科学、爱国、进步的旗帜，锻炼了一批崇尚民主的早期中国共产党的骨干成员。中国共产党在80多年的历程中，一直没有停止对党内民主的探索。回顾中国共产党党内民主建设的历程，总结其历史经验和教训，对于加强党内民主建设、提高党的执政能力具有十分重要的意义。

一、新民主主义革命时期中国共产党对党内民主建设的探索

在新民主主义革命时期，以为主要代表的中国共产党人创造性地坚持和发展马列主义建党学说，从中国实际出发开创了党的建设伟大工程，在发展党内民主方面进行了艰辛的探索和实践。

中国共产党一成立，就在自己的纲领、章程和决议案中确认民主原则，规定了有关党内民主的内容。1921年7月中共一大通过的《中国共产党纲领》就规定了必须实行少数服从多数的原则。在党的六大通过的《政治决议案》中，特别强调要实行真正的民主集中制；秘密条件之下尽可能地保证党内的民主主义；实行集体地讨论和集体地决定主要问题；同时反对极端民主主义倾向。①

土地革命战争时期，中共在建立农村革命根据地的过程中，也重视党内民主建设，主要体现在把党内民主与军队建设、政权建设结合起来，并在实践中对民主和集中的关系进行了规范。

随着对党内民主的认识的不断加深，党又开始在理论上对党内民主进行探索。1937年说：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。”“要达到这种目的，党内的民主是必要的。” ②1938年10月召开的中共六届六中全会指出：“必须在党内施行有关民主生活的教育”，做到“一方面，确实扩大党内的民主生活；又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”这表明中国共产党对党内民主的认识和理解已经达到了较为成熟的程度，并已逐步找到了党内民主建设的基本途径和关键点。1945年召开的党的七大对党的民主问题进行了系统的阐述。其成果主要体现在刘少奇作的题为《论党》的关于修改的报告和七大通过的。七大对首次把民主集中制定义为“在民主基础上的集中和集中领导下的民主”，并对全面贯彻民主集中制以及扩大党内民主和实行集中统一领导作了详细的规定。党的七大从理论上总结了建党以来党内民主的历史经验，表明我们党对党内民主的认识达到相当的程度。

随着党内民主理论的不断深化，党内民主实践也不断创新。1942年的进一步丰富和发展了党内民主实践，提出了“批评和自我批评”的党内政治生活方式，提出了“治病救人” 的党内民主价值原则。1945年党的七大第一次规定了党员的权利和义务，这不仅使党内民主的建设和发展有了稳定的主体力量，而且使党内民主主体有了行使民利的党内根本大法的保障。在党内民主的实践中，党的章程、党的代表会议和党的代表大会构成了党内民主生活的基本框架，形成了以为基础、党的代表大会和党的代表会议为核心、党委会为关键的党内民主生活的基本框架，党内民主实践得到健康向上的发展。

二、在全国执政以来党内民主建设的发展与曲折

新中国建立后至1956年，党对党内民主的认识达到了一个新的高度，党内民主建设紧紧围绕着国家政权建设、党的组织建设和党风建设来展开，取得了可喜的成绩。

首先，党内民主的建设和国家政权建设联系在一起，把党内民主延伸到国家政治生活之中。民主集中制是中国共产党的组织制度和领导制度。新中国成立后，中国共产党就把这一制度规定运用到国家建设中去，为发展党内民主和人民民主奠定了基础。当时，中国共产党实行党领导的多党合作和政治协商制度，建立联合政府，较大比例地吸收党外人士进入政府，并通过中央人民政府委员会会议和最高国务会议来协商重大问题，进行民主决策。

其次，党内民主的建设和党的组织建设联系在一起。党的巩固是人民政权巩固的基础，因此，掌握政权之后，党一刻也没放松自身建设，紧紧围绕保持党组织的纯洁性、纪律性和统一性以及保持党同人民群众之间的血肉联系，先后采取了三大措施：一是建立纪律检查委员会。1949年11月9日，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。纪律检查体系的确定，一方面强化了纪律对党员和党员干部的约束作用，一方面为新时期党内民主发展提供了重要的组织保障。二是公开批评和自我批评。1950年4月，中共中央发出《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》，进一步密切了党与人民群众的关系，提高了党为人民服务的意识。三是全面加强组织建设。1951年，在中共中央第一次全国组织工作会议上，刘少奇对党的组织建设工作作了全面分析和部署，强调提高党的统一性和纪律性，扩大和落实党内民主。

第三，党内民主建设和整党整风建设联系在一起。1950年，中央发出在全党全军开展整风运动的指示。紧接着，又开始了从1951年至1954年的整党运动。不论整风还是整党，党的自我整顿都与现实的国家政权建设密切结合。在这种结合中，党内民主对党的建设和发展的意义得到了进一步肯定，确定了发展党内民主是保持党的优良传统、改善党的作风、提高党的领导力的重要途径的思想理念。当然，整党整风出现的过火现象在客观上对党内民主也有一定影响和冲击。

这一时期，党内民主建设的突出成果还体现在党的上。1956年9月15日至27日，党的在北京召开，制定了党在全国执政后的第一部。党的对发展党内民主做出了突出贡献。一是决定采取一项“根本的改革”，即决定对党的全国、省一级和县一级的代表大会实行年会制和常任制。这实质上是把党的权力中心由党中央或党委转移到党的代表大会，这有利于调动广大党员的积极性、主动性和创造性，有利于在充分发扬民主的基础上实行集中。二是提出反对个人崇拜。三是在制度设计上将党内民主提到一个新的水平。邓小平主持了的修改工作，并做了《关于修改的报告》。对民主集中制作了新的规定，对民主和集中的关系提出了“民主基础上的集中和集中指导下的民主”的表述，在总纲中明确指出“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”。并强调“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督”，把“严格地遵守和国家的法律”、“实行批评和自我批评”作为党员的法定义务予以确认。

当然，这一时期在党内民主问题上也有不成功的实践，突出表现是权力过分集中。“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等” ③。如1959年庐山会议后，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”。④此后，虽然出现过1962年“七千人大会”期间党内民主发扬得比较好的情况，但党内高度集权和个人专断仍在发展，特别是出现了“”时期党内民主遭践踏的情况，不但破坏了党内民主和党的团结统一，也破坏了党对国家政权的正常领导，教训非常深刻。

三、十一届三中全会以来党内民主建设的发展

十一届三中全会以后党内民主建设得到恢复和发展，党的历届代表大会都明确把党内民主作为推进党的建设的重要内容，这是改革开放过程中党内民主发展的重要政治基础。在这个历史过程中，中国共产党不断地从理论、组织和制度上完善和发展党内民主。

科学总结关于党内民主的历史经验。1980年8月18日，中央政治局扩大会议通过了邓小平关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，指出改善党的领导，就必须改革党和国家的领导制度。制度建设是党的建设的重要内容。制度问题对于党更带有根本性，全局性，长期性和稳定性。这是以邓小平为代表的中国共产党人，科学总结国际共产主义运动兴衰成败，特别是我们党的历史经验教训尤其是“”的教训，得出的重要结论。随着改革开放取得初步成效，党进一步探索新形势下党的建设，特别是执政党建设的路子。

规定必须按期召开党的代表大会。能否按时按程序召开各级党的代表大会，特别是全国党代表大会，是党内政治生活是否正常，是否充分发展党内民主的重要标志。无论是苏联共产党的历史，还是中国共产党的历史都说明了这一点。十二大明确规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集．中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行；如无非常情况，不得延期举行。”从十二大开始，中国共产党做到了按期召开全国党代表大会，这为发展党内民主提供了重要的保证。

重视改进和完善选举制度。选举制度是发展民主的主要内容，也是党内民主的最直接体现。党的十二大通过的《中国共产程》较详细地规定了党内的选举制度。为了适应政治民主化进程，促进党内民主与人民民主之间的相互作用，党的十三大进一步强调改革党内的选举制度，并在这次大会的中央委员会选举上做了初步探索，对中央委员、候补中央委员和中央纪律检查委员会委员候选人等采取差额选举的办法，差额选出了中央委员、中央候补委员候选人和中央纪律检查委员会候选人。这种改革虽然只是初步的尝试，但可以说是向民主选举迈出了重要一步。

强调和理顺党内正确的权力授受关系。加强党内民主建设，理顺的授受关系是党的十三大的又一个重要内容。大会报告提出：要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局，中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局，政治局常委会，中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则，表决制度和生活会制度。要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。

进一步健全党委制。党的委员会制度的健全与有效运作，是发展党内民主的重要方面。完善党委制，主要包括党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用，保证决策科学、民主，防止权力失控、决策失误和行为失范。还包括党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定。其目的是为了避免权力失控，防止个人专断，为决策的民主和科学提供保障。

此后，以为总书记的党中央，仍在理论上不断深化对党内民主建设的认识。中共十六届四中全会提出：发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。中共十六届五中全会强调指出：发展党内民主是全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强党的执政能力建设和先进性建设的战略举措。中共十六届六中全会又进一步提出“以党内和谐促进社会和谐”。这就不仅从党的自身建设方面，而且从社会主义民主政治建设、社会主义事业发展的大局上深化了对发展党内民主的认识。

四、党内民主建设的经验教训

回顾党内民主发展84年的历程，既有成功的经验，也有失败的教训，概括起来，体现在以下方面：

1.历史的经验证明党内不能没有民主。回顾党的历史和我国现代化建设以来的历史，告诉我们这样一个真理：什么时候党内民主搞得好，党就兴旺发达，革命和建设就蓬勃发展；相反，什么时候党内政治生活不正常，党内民主遭到破坏，党的建设和社会主义建设就会出现问题，甚至造成严重的损失。从遵义会议到社会主义改造时期，党内民主发展是较好的，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来。特别是1957年以后，由于党的指导思想不断发生失误，党和国家的民主生活不正常，导致“一言堂”，个人崇拜、个人凌驾于组织之上等现象，并最后成为发生“”的一个重要原因，使我们的党和国家付出了沉重的代价。党的十一届三中全会以来，尤其是党的十六大以来，把党内民主作为党的生命，党的事业和中国特色的社会主义事业伴随着党内民主的发展而蒸蒸日上。历史经验证明，党内不能没有民主。

2.党内民主必须和党内法制相结合，实现民主的制度化和法制化。党的历史证明，党内生活的种种关系，一旦形成制度，就取得了确定性、稳定性、权威性和强制性，成为维护党内民主正常运行的有力工具。党内民主建设必须和党内法规制度建设结合起来，实现民主的制度化和法制化，才能保证党内民主建设的成果健康发展。建国初期党内民主建设已取得了丰硕成果，尤其是“”对党内民主建设具有较高的发展和贡献。之所以在1957年以后尤其是在“”遭到破坏，正如邓小平所说，“这个教训是极其深刻的”，这关键就是要加强党内法规制度建设。1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。” ⑤在十六大报告中反复强调制度建设的重要性，提出要着重加强社会主义民主政治的制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，为党的民主制度建设指明了方向。党的十六届四中全会把实行科学执政、民主执政、依法执政不仅作为党执政半个多世纪的经验之一，还把它作为新时期加强党的执政能力建设的总体目标之一。科学执政、民主执政、依法执政作为一个统一整体，要实现科学执政和民主执政，必须以依法执政做保障。

3.发展党内民主必须正确处理党内民主和党的民主集中制的关系。党内民主和党的民主集中制是两个不同的概念，分别反映着党内生活中不同层面的内容要求，两者既相互依存，又互相区别。党内民主是党内根本的政治原则和政治制度，它反映的是主体和权力授权关系，从根本上决定着一个政党是民主的政党还是专制的政党；民主集中制是党内根本的组织原则和领导原则，其内涵是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。党内民主与党的民主集中制又是一个相互联系、相互制约、有机统一的整体，必须正确处理两者之间的关系。党内民主制度必须与党的集中统一有机结合起来，在正确处理民主与集中的关系中得到发展和完善，这是马克思主义建党思想的基本原则，也是中国共产党党内民主建设历程中的经验和教训。抛弃党内民主，把民主集中制原则变成集中制，以及离开民主集中制原则去片面追求所谓的“民主”，都将对党的建设带来严重后果。

4.发展党内民主必须从中国共产党的实际出发，正确处理借鉴外国政党经验与坚持本党特点的关系。中国共产党在80多年党内民主发展的历程中，在对待外国政党经验教训的问题上，曾出现两种倾向：一是把外国政党经验拒之门外，这主要是在改革开放之前，人们对外国的政治民主尤其是外国政党民主讳莫如深，不敢涉足。改革开放以来，这个思想得到较好的纠正。我们认为，任何政党都有它的长处和优势，尤其是西方资产阶级政党的民主发展已有数百年的历史，有许多经验值得我们借鉴。为此，在党的十六大报告中指出，“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果”。另一种倾向是盲目崇拜外国模式和西方民主，尤其是改革开放以来，少数人以借鉴西方民主发展经验为由，以党内缺乏民主传统为名，主张把西方民主模式搬到党内来，甚至主张搞“西化”，必须引起我们高度重视。为此，在十六大报告中提出要借鉴人类政治文明的有益成果的同时，又强调指出我们“绝不照搬西方政治制度的模式”。总之，发展党内民主，既要借鉴其他政党有益的做法，又必须坚持中国共产党无产阶级政党的性质和自身的党情，不盲目效仿，更要防止“西化”图谋。

党80多年的历史经验教训告诉我们：党内民主理论需要探索和创新，党员民利需要给予保障，党内民主制度需要健全和完善，党内民主作风需要不断培养，党内民主生活需要不断培育，党内民主形式需要不断改革和完善。总之，需要用改革的精神来加强党内民主建设。

注 释：

①中央档案馆：《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1983年版，第184页。

②《选集》第l卷，人民出版杜1991年版，第277―278页。

③④⑤《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329、330、333页。