摘 要：中央和地方的关系是我国法治建设的重要一环，同时我国当前中央与地方立法权限的划分标准关涉到中央与地方权力机关的正统性与合法性问题。如何合理的从立法层面安排央地关系，做到有限集权下的有限放权，不仅涉及到立法原则的问题，更是一项巧妙的立法技术。本文以中国历史上央地关系分析为切入点，探讨前法治时代下中国央地关系的传统模型，再以现今美国为主的西方国家处理央地关系方法为参考对比，结合当前我国央地立法原则和内容，提出解决央地立法权限分配的建议和展望。
关键词：央地关系 立法权限 事项划分
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2014）01-0000-02
从传统观念来看，远溯秦朝中国就是一个中央集权的超大帝国。以皇帝为权力象征的中央政府掌握了人事权、财政权、立法权，并通过权力横向的集中和纵向的收拢，建立了一个超稳定的统治结构。然而这或许只是后人主观层面所构筑的一种有意识的“还原历史”，在纵横交错的权力结构网之下，隐藏着的是一个具体实践的权力操作真实状态――即中国传统的分权模式。
分析中国历史上中央与地方立法权的建构模式与实践情况对当代中国立法学有着重要的参考价值。如何检视我国当前中央与地方立法权限的划分标准关涉到中央与地方权力机关的正统性与合法性问题。这不仅影响到每个公民的宪法赋予的基本权利，更会影响到中国在国际舞台上的形象。
众所周知，秦朝的一人专制天下取代了夏商周以来的地方诸侯自治模式，“大一统”的理念也随之传播开来，成为根深蒂固的文化观念。天下设置郡县，权力最终集中到皇帝手中，此后历代的政治变革无非是在此基础上进一步加深皇权专制。然而皇权在削弱相权的同时却忽视了对于地方权力的节制。三国两晋南北朝时代就是由于东汉地方豪强坐大而造成长达两三百年的分裂局面。唐代吸取前车之鉴，在地方设立监察官，逐渐演变成更高一级的地方行政单位，地方权力不降反增。安史之乱后地方设立的节度使，更成为集军政、财政、民政于一体的地方割据之势。元代实行行省制度，一改汉宋以来郡县制，使得中央和地方的关系更加疏远①。
中央集权，也许不仅是当时皇权的一厢情愿，更可能是后人口中的宏大叙事。传统中国社会，中央政府的权力止于县一级，县以下的地方事务由当地士绅、精英主持。从宋代开始②，地方已经开始有意识的“建构宗族”，企图在以分封为特征的贵族制度彻底瓦解的情况下，再建宗法，重修谱牒，确立地主阶级的长久利益，并在政治上为新的分权政治提供理论基础。朱熹和王阳明在各自时代倡导和从事的乡约实践，都是试图在郡县条件下以士绅地主制为基础创造一种与郡县体制相互配合的地方自治形式。中央与地方，国家与社会，由士大夫穿联起两者间并行不悖的和谐关系。然而这一关系直到近代，伴随着由甲午海战暴露出的国家危机而逐渐摇摆，消失。晚清掀起了一股联邦自治，地方分权的思潮。
1903年康有为较早的提出废行省、行州郡的主张，反对联省自治③。康有为并不否定地方自治，他要指出的问题是：地方自治有区域大小的分别，究竟什么规模的地方自治才有利于中国的自立和强大？即既要地方分权，又要中央有力去约束其割据势力。
他认为既要恢复地方的活力也要避免地方割据和威胁中央的可能。康有为在《废省论》的“序言”开头即指出危机所在，“夫自共和以来，外蒙叛，失，各省自立”，更为明确地以废省的主张来否定和取代“各省自立”的革命派主张。因此他提出“乡邑自治”而非“联省自治”。康有为论乡邑自治的重点有二：其一，就中国地方自治的地域规模而言，适宜以乡为基本单位实行地方自治，而不适合以省（或者唐宋州郡制下的州郡）为基本单位实行地方自治。其次地方自治下，中央与地方基层及民众之间沟通顺畅。
中国为何不适于美国式的联邦制呢？康有为也给出了答案。辛亥革命爆发之后，在中国实行联邦制的呼声日益增多，并在20世纪20年代初期出现了颇有声势的联省自治运动。1912年康有为发表《废省论》，逐一批驳了采用美国联邦制、普鲁士联邦制与“虚三级制”的主张，指出“自合而分者”与“自分而合者”并不一样，中国的一统状态是美国、德意志“自分而来”建国所要达成的目标，因此中国不能“反有之而自弃之”。其大意在于，美国的联邦是基于各地方分权之上的集权目的要求，而中国已达到这一目的，不能反过头再去联省分权。
美国的政治建制结构是分权――再集权的模式，即在各省自治的基础上成立一个联邦共和国，牵制分权势力。学者刘晨光在《反联邦党人缘何失败》④一文中问道，既然反联邦党人对自由和公益的热爱丝毫不减于对手，他们为什么还是失败了？首先，联邦至上，联邦主义意味着州权优先，各州平等，州拥有主要的政治权力。反联邦党人对有能力的政府和有私欲的个人过于敌视，而对人民及其代表的善好和可信任性过于相信。然而联邦党人更看到应该用权力去制约权力，尽量把国家建立在虽然不那么浪漫却比较稳固的基础之上――权力制约权力，利益制约利益。大政府固然可怕，集权固然产生专制，然而联邦的权力是抵制个人私欲、地方分裂的最后屏障，也是实现公民宪法权利的最好保障。
反观中国当代中央与地方的分权关系，集中体现在立法权限的分配上。正如同法学家凯尔森所言，立法权限的划分必须有一个集权的最低限度和分权的最高限度。全部的集权和分权将会导致整个国家崩溃。央地立法权的博弈、较量分别从立法层面和司法层面得到反映。首先，立法法规定了地方立法权限、主体、形式以及内容。自建国后经历了三个阶段，分别为地方高度自治，分散立法时期（1949-1954）；中央集权的立法阶段（1954-1979）；集权的分权试行阶段（1979-至今）其中1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省一级人民代表大会以及较大的市的人民代表大会有制定地方性法规的权力。1982年《宪法》明确规定央地分享立法权。主要的立法框架分为：国家立法权；国务院立法权；一定层级的地方人大及常委会立法权；授权立法；国务院部门规章的立法权。
根据立法权的划分来看，我国主要根据事项划分。中央掌握重大事务的立法权，如国家、国防外交、国家机构的设置与公民基本权利与义务等。而地方人大的立法空间主要分为执行性的立法；地方性事务立法；先行性立法以及授权立法。“重要”与“非重要”的判断标准由中央单方面掌握⑤。与这一划分标准存在弊端，容易造成在一些地方急需加以调整的事项上没有施展空间。同时涉及到中央地方的一体事项时，地方的立法权限相对模糊，地方政府如何施展权力？
从司法实践上来看，常有因为地方行为侵犯公民财产权却因立法越权导致公民诉诸无主的现象。如我国目前除了海南省、民族自治地区按照全国人大授权立法规定，可以制定有关税收的地方性法规之外，其他省、市一般都无权自定税收地方性法规。然而在地方政府招商引资中，税收的优惠往往是吸引投资者的一个重要因素。当投资者与政府利益冲突时，当地政府往往指出当初的税收优惠是无效的，因为没有立法依据。此时投资者的财产权益将会受到无名的损害，更影响我国政府在国际上的投资国形象。最著名的司法判例当属围绕香港基本法158条解释权的吴嘉玲一案，此案被誉为运用法治方式解决央地关系的一次尝试。
中央政府与地方政府之间权力的划分与权限的界定是当代转型中国必须解决的问题。从大陆法系遵循的公法层面来看，法无授权即禁止。地方立法权的来源属于中央，即使规定了涉及地方的事务可以自行制定行政法规，但问题在于：一是涉及中央地方的一体事项时立法权如何归属？二是地方立法不能与上位法相冲突，这也无形中限缩了地方立法权限。
为何央地立法权限对于当地转型中国如此重要呢？因为这关乎每个公民的私权保障问题。在一个讲求人人守法，法治至上的国家，如果无法可依或者法不具备确定性、可预测性，那么公民的基本权利将得不到应有的保障。只有将地方立法权限公开化、透明化、明确化，并且厘清与中央立法的关系，才能进一步探讨执法守法的问题。
其次央地立法权限对于地方有限自治和中央有限集权的制度建构非常重要。本文从历史传统上已经分析，高度中央集权制度在中国既无实现的可能更没有合法性，而地方分裂割据更不利于一个幅员辽阔人民众多的国家进行有效治理。
模式一是有限度的央地分权，让中央的归属中央，地方的归属地方。而立法权的划分应当从事项划分转移到影响划分，即影响到全国上下的事情由中央立法，中央立法介入那些超出各州权力范围且各州不能有效调控的事项。而仅关系省内事项由地方立法。这一划分依据与重要性事项划分相比弹性更大，减少制度僵局的尴尬情况。然而以美国为例，根据其“贸易条款”为例，其授权国会“管理与外国之间、各州之间以及与印第安部落的贸易”，然而在随后的最高法院审查中，却扩张了贸易条款的适用范围，涵盖那些虽然只发生在一州之内，但理论上却明显影响到其他州贸易的经济活动。在亚特兰大之心旅馆案中⑥，联邦最高法院认为虽然企业没有直接参与州际贸易但它们服务于那些参与州际贸易的消费者，因此属于贸易条款的管辖范围。怎么界定影响到州际的贸易，是一个重大的问题，因为其轻易就会得到滥用。
笔者建议采用事项性与影响性兼具的立法模式。以税法为例，可以以“列举式”为主要依据，将企业所得税、个人所得税、增值税等关涉全国人民利益再分配，全国财政、经济发展的事项由中央立法，而耕地占用税、房产税、土地增值税涉及地方财政收入的事项由地方立法。再加上一个“开放式”的依据，即其中每一税种具体征收过程中可以根据影响面大小酌情决定立法权。
模式二 建立一种非匀制的央地立法模式。众所周知，目前解决央地关系的建议较多采用西方语境下的模式。而作为解释中国现象的正确态度，应该在中国国情的框架下，结合实际操作去解决问题。在中国，中央和广东省的关系与中央与内蒙古自治区的关系是不同的，也就是说虽然处于行政级别类似的上下级之间，还是存在差序格局。既然在考虑到中国国情下能够以宪法方式明确提出行政上的“一国两制”，是否也尝试立法分权模式中的差异对待？这只是笔者一个大胆的设想，具体的政治运转中必然出现难以处理的复杂情况，涉及省际之间利益冲突，这里不作探讨。
当代中国的变革与延续面临一个合法性危机，然而一个想要赢得民心政府必须建立在一个合法性和正统性的基座上，第一步就是要明确立法权。自由民主的潮流趋向以及经济发展的鸿流迫使地方政府处理更多的事项，承担更多的责任。然而地方政府的责任与权力空间显然不成正比，这必然导致其畏手畏脚，也危及公民私权的保障。因此央地关系的再建，首当从厘清立法权限开始，中央应当坚持对纯粹地方性事务有所不为。
参考文献：
[1] 封丽霞.中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”.《法制与社会发展》2008年第五期.
[2] 刘忠.条条块块关系下的法院院长的产生.《环球法律评论》2012年第一期.
[3] 林国华.国家政治与州政治.《文化纵横》2009年第六期.
[4] （美）特拉切曼.法律出版社.造就美国的34次判决.2006.
[5] 刘晨光.北京大学出版社.反联邦党人赞成什么.译者前言.2006.
[6] 张翔.开放时代.列国竞争、乡邑自治与中央集权.2011.
注解
① 钱穆.国史大纲.下卷.商务印书馆.1940
② 张翔.开放时代.列国竞争、乡邑自治与中央集权.2011.
③ 张翔.开放时代.列国竞争、乡邑自治与中央集权.2011.
④ 刘晨光.北京大学出版社.反联邦党人赞成什么.译者前言.2006.
⑤ 封丽霞.中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”.《法制与社会发展》2008年第五期.
⑥ （美）特拉切曼.法律出版社.造就美国的34次判决.2006.
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